Blog geschreven door Planoloog Rianne Arendsen. Sinds 29 mei mag het PAS (Programma Aanpak Stikstof) niet meer als basis gebruikt worden om toestemming te verlenen voor activiteiten die leiden tot een stikstoftoename. Benieuwd naar de consequenties van dit besluit op ruimtelijke ontwikkelingen, zoals woningbouw, aanleg van infrastructuur en de bouw van nieuwe bedrijven? Lees dan verder.
Sinds 29 mei 2019 moet Nederland een pas op de plaats maken met ontwikkelingen die een stikstofeffect hebben op Natura 2000-gebieden. Het PAS (Programma Aanpak Stikstof) welke 1 juli 2015 zijn entree maakte mag sinds 29 mei niet meer als basis gebruikt worden om een ruimtelijke ontwikkeling toe te staan welke leiden tot een stikstoftoename ter plaatse van stikstofgevoelige habitattypen en soorten in Natura 2000-gebieden.
Het PAS, welke is opgesteld op basis van een passende beoordeling, vormde de basis om toestemming te geven voor activiteiten die stikstof uitstoten. Het was een systeem dat aan de ene kant ruimte bood aan activiteiten die stikstof veroorzaakten en aan de andere kant maatregelen bevatte om de nadelige gevolgen van stikstof op natuurgebieden te verminderen. Het PAS liep daarbij vooruit op toekomstige positieve gevolgen van maatregelen voor beschermde natuurgebieden en gaf daarbij ‘vooraf’ toestemming aan nieuwe activiteiten. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft op 29 mei een streep gezet door het programma, omdat de positieve gevolgen van de maatregelen die in het programma zijn opgenomen, vooraf vast moeten staan. Alleen dan kan de overheid nieuwe activiteiten toestaan. Het PAS voldoet hier niet aan.
Wat voor consequenties heeft het besluit dat het PAS niet meer gebruikt mag worden voor ruimtelijke ontwikkelingen, zoals woningbouw, aanleg van infrastructuur en de bouw van nieuwe bedrijven die kunnen leiden tot een toename van de stikstofdepositie op stikstofgevoelig habitattypen in Natura 2000-gebieden?
Om hier wat meer inzicht in te krijgen heb ik op 4 juli een bijeenkomst, georganiseerd door Omgevingsweb, over het PAS bijgewoond. Conclusie: er is nu nog veel onduidelijk wat het besluit voor consequenties heeft door het ontbreken van beleidslijnen.
Alle uitstoot boven de 0,00 mol/ha/jr is vergunningsplichtig
Met het PAS waren bijdrages van < 0,05 mol N/ha/jaar vrijgesteld (geen melding of vergunning nodig). Was de bijdrage =< 1 mol N/ha/jaar, dan was een melding nodig. Bij een bijdrage van > 1 mol N/ha/jaar was een vergunning vereist. Hierdoor konden veel projecten doorgang vinden omdat de effecten vaak beperkt waren (denkend aan het realiseren van een tiental woningen), zonder dat er lange en dure onderzoeken aan vooraf gingen en zonder het aanvragen van een natuurvergunning. Er werd gebruik gemaakt van de vrije ontwikkelingsruimte welke gecreëerd was met de systematiek van het PAS. Nu staan projecten waarbij de stikstofuitstoot onder de 1,00 mol/ha/jr blijft ook op losse schroeven. Er kan geen gebruik meer worden gemaakt van de vrije ontwikkelingsruimte welke gecreëerd was met het PAS. Veel activiteiten die in het verleden vergunningsvrij waren, zullen in de huidige situatie een vergunning nodig hebben.
Nu de passende beoordeling van het PAS niet meer als basis van toestemmingverlening kan worden gebruikt, is voor veel ruimtelijke ontwikkelingen, ook op grote afstand van Natura 2000-gebieden, nodig dat zij op een andere manier gaan aantonen, dat hun project of plan (zoals een bestemmingsplan), op voorhand geen significant negatieve effecten heeft op de stikstofgevoelige habitattypen in Natura 2000-gebieden.
Quickscan stikstofemissie en – depositie middels AERIUS Calculator
Middels de AERIUS Calculator kan een berekening gemaakt worden van de stikstofemissie als gevolg van de ruimtelijke ontwikkeling en de depositie op Natura 2000-gebieden. De toename van de stikstofdepositie kan het gevolg zijn van bouwwerkzaamheden in de aanlegfase en het gebruik in de gebruikersfase. Bij bijvoorbeeld woningbouwprojecten moet gedacht worden aan het aanvoeren van bouwmaterialen en het realiseren van de woningen en bij het gebruik het autoverkeer van bewoners en bezoekers van de woningen.
Als er geen sprake is van stikstofdepositie (0,00 mol/ha/jr) op de Natura 2000-gebieden als gevolg van de ruimtelijke ontwikkeling dan kan worden volstaan met een Quickscan stikstofemissie en – depositie middels AERIUS Calculator, waarna de gemeente (voor wat betreft het aspect stikstof) het bestemmingsplan kan vaststellen of de omgevingsvergunning kan verlenen.
Als sprake is van een toename aan stikstofdepositie op stikstofgevoelige habitattypen of leefgebieden van soorten, dan moet nader onderzoek middels een voortoets stikstofdepositie uitwijzen of er sprake is van significant negatieve effecten.
Voortoets stikstofdepositie
Een voortoets stikstofdepositie* brengt in beeld of er significant negatieve effecten kunnen zijn inzake het aspect stikstof. De significantie van de effecten voor een gebied als gevolg van een ruimtelijke ontwikkeling worden afgezet tegen de instandhoudingsdoelstellingen van een Natura 2000-gebied, die zijn neergelegd in het aanwijzingsbesluit en zijn uitgewerkt in het beheerplan voor dat gebied. Het is mogelijk dat een ruimtelijke ontwikkeling wel negatieve effecten heeft voor een bepaald gebied, maar dat de instandhoudingsdoelstellingen niet in gevaar komen. In dat geval is er geen sprake van een stikstoftoename met significante negatieve effecten voor een Natura 2000-gebied.
Het kan zijn dat voor een ruimtelijke ontwikkeling een voortoets uitgevoerd dient te worden waar naast stikstofdepositie naar andere effecten wordt gekeken, denkend aan verzuring; verontreiniging; verdroging; geluid; licht en trillingen. Dit is afhankelijk van situering van de ruimtelijke ontwikkeling ten opzichte van het Natura 2000-gebied en de reikwijdte van de storende factor.
Er zijn twee uitkomsten volgend uit de voortoets inzake stikstof mogelijk: 1) significante negatieve effecten kunnen worden uitgesloten of 2) significante negatieve effecten kunnen niet worden uitgesloten.
Significante negatieve effecten kunnen worden uitgesloten
Er kan worden volstaan met een voortoets stikstofdepositie, waarna de gemeente (voor wat betreft het aspect stikstof) het bestemmingsplan kan vaststellen of de omgevingsvergunning kan verlenen.
Significante negatieve effecten kunnen niet worden uitgesloten
Er dient een vervolgonderzoek te worden uitgevoerd. In eerste instantie kan gedacht worden aan intern salderen (een aanpassing van de activiteiten binnen het project wat ervoor zorgt dat de stikstofdepositie vermindert of gelijk blijft), waardoor een toename aan stikstofdepositie kan worden voorkomen. Is dit niet mogelijk dan dient er een passende beoordeling opgesteld te worden. Daarbij mogen mitigerende maatregelen worden betrokken. Dit zijn maatregelen die de schadelijke gevolgen die rechtstreeks uit het plan voortvloeien, voorkomen of verminderen. Daarnaast kan er gedacht worden aan extern salderen. Het bestemmingsplan mag slechts worden vastgesteld of de natuurvergunning mag pas worden verleend als uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet worden aangetast.
Indien op basis van de passende beoordeling wordt geconcludeerd dat significante negatieve effecten voor Natura 2000-gebieden niet kunnen worden uitgesloten, dan is een ADC-toets (geen Alternatief, Dwingende redenen van groot openbaar belang en Compenserende maatregelen) misschien nog een uitkomst. Het doorlopen van een ADC-toets heeft gelet op de vereiste dwingende reden van groot openbaar belang alleen zin als sprake is van bijvoorbeeld een wegverbreding die aan dit criterium kan voldoen. Het is niet gemakkelijk om bijvoorbeeld een woningbouwontwikkeling als zodanig aan te merken.
Op 27 juni heeft Carola Schouten, Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, een update gegeven over de stand van zaken omtrent de gesneuvelde PAS. Om naast intern salderen ook langs een andere route vergunningverlening voor projecten met een stikstofeffect mogelijk te maken, is het wenselijk dat er binnen afzienbare termijn een handreiking komt voor het extern salderen en de ADC-toets. De bevoegde gezagen werken samen om te komen tot deze beleidslijn voor toekomstige vergunningverlening. Het streven is dat deze beleidslijn in dit najaar beschikbaar is.
Het is en blijft de vraag hoe het bevoegd gezag op dit moment omgaat met ruimtelijke ontwikkelingen waarbij sprake is van een toename aan stikstof op beschermde Natura 2000-gebieden. De kans is groot dat de natuurvergunningsaanvragen blijven liggen en de bestemmingsplannen niet in procedure worden gebracht totdat de beleidslijnen beschikbaar zijn. Het is wel te hopen dat er omgevingsvergunningen verleend worden en bestemmingsplannen in procedure worden gebracht waarbij uit de Quickscan stikstofemissie en – depositie AERIUS berekening is gebleken dat er geen sprake is van stikstofemissie als gevolg van de ruimtelijke ontwikkeling of uit de voortoets stikstofdepositie is gebleken dat het project geen significante negatieve effecten heeft voor de Natura 2000-gebieden.
Al met al kijk ik uit naar de handreiking en beleidslijn die hopelijk dit jaar beschikbaar wordt gesteld, zodat er duidelijkheid ontstaat en ruimtelijke ontwikkelingen ten aanzien van stikstof weer doorgang kunnen vinden.